破产程序中的可诉行政行为与诉权配置

本文摘要：倒闭程序中的可诉行政不道德与诉权配备一、判例概述：原告湖北摩擦材料总厂清算组诉 襄樊市土地局交还土地使用权案 一九九二年九月，湖北摩擦材料总厂经批准后在襄樊市征用土地66.55亩，用作轿车配套技术引入改建项目建设，但因境外资方企业破产倒闭，导致合作建设项目告终、土地闲置。后经襄樊市人民政府批准后，被告襄樊市土地局于一九九九年四月做出行政处置要求，要求交还湖北摩擦材料总厂闲置的66.55亩土地使用权。

倒闭程序中的可诉行政不道德与诉权配备一、判例概述：原告湖北摩擦材料总厂清算组诉 襄樊市土地局交还土地使用权案 一九九二年九月，湖北摩擦材料总厂经批准后在襄樊市征用土地66.55亩，用作轿车配套技术引入改建项目建设，但因境外资方企业破产倒闭，导致合作建设项目告终、土地闲置。后经襄樊市人民政府批准后，被告襄樊市土地局于一九九九年四月做出行政处置要求，要求交还湖北摩擦材料总厂闲置的66.55亩土地使用权。

同年六月，襄樊市高新技术开发区土地管理局与湖北摩擦材料总厂签订房地产出让合约，以488万元转让了前述66.55亩土地使用权。二00一年二月，湖北摩擦材料总厂明确提出倒闭申请人，经其主管部门批准后，该厂所在地人民法院于同年五月月法院该厂破产案，并裁决宣告该厂倒闭借钱。该厂清算组对襄樊市土地局交还土地使用权的处置要求上告，向襄樊市中级人民法院驳回行政诉讼。本案审理中，双方当事人环绕原告湖北摩擦材料总厂清算组的行政诉讼法律地位展开了辩论。

原告指出，其作为湖摩总厂的倒闭管理人，具备独立国家的民事法律主体地位，并依法拥有管理倒闭财产的权利，被告交还的土地使用权科倒闭财产，与原告不存在利害关系。因此，湖北摩擦材料总厂清算组获得当然的行政诉讼原告主体资格。

被告则指出，倒闭清算组在倒闭程序中，虽具备独立国家的民事法律主体地位，可以为适当的民事行为，还包括以自己名义驳回民事诉讼、专门从事倒闭整肃活动等；但湖北摩擦材料总厂清算组，并不是襄樊市土地局交还土地使用权的行政法律关系相对人和得失关系人；且该交还土地使用权的行政不道德也不科破产法第35条规定的、倒闭效力溯及期间倒闭企业所为的违宪民事行为，倒闭管理人无法行使撤销权。所以，湖北摩擦材料总厂清算组不具备对该交还土地使用权的行政不道德驳回行政诉讼的原告主体资格。

法院指出，襄樊市土地局并未获取确凿证据证实其已向湖北摩擦材料总厂有效地递送了处置决定书，因此该行政处置要求仍未依法做出，湖北摩擦材料总厂清算组对该行政不道德驳回诉讼的时机还不成熟期，不合乎法定控告条件，欲裁决上诉原告的控告。[1] 二、问题的明确提出 倒闭（bankrupty）程序的性质，理论研究中虽有诉讼事件、非诉讼事件、类似事件三说道之争[2]，但我国破产法作为依特别法开始的类似程序，其不同之处不仅在于其启动程序__倒闭申请人的明确提出，须经倒闭申请人上级主管部门批准后，而且基于我国计划经济传统和对破产法功能的扩展，政府参予倒闭程序的色彩过分浓烈；在倒闭申请人、倒闭宣告乃至倒闭落幕的整个倒闭程序中，都必要或间接地渗入有涉及行政管理不道德，民事倒闭法律关系与倒闭行政法律关系互为交织，是我国倒闭程序的众多特色。因此，强化倒闭程序中行政管理不道德的研究，合理配置债权人、债务人和倒闭管理人的行政诉权，是确保倒闭程序参与人合法权益，掌控和监督倒闭程序中行政权力的有效途径，对完备我国倒闭制度和行政诉讼制度也具备最重要意义。三、倒闭程序中的可诉行政不道德分析 本文所称之为倒闭程序中的可诉行政不道德，指倒闭行政管理不道德和再次发生在倒闭程序中的其它行政不道德。

主要还包括以下五类： （一）政府涉及部门对债务人倒闭申请人的批准后不道德 我国破产法第8条第1款规定“债务人经其上级主管部门表示同意后，可以申请人宣告破产”。最高人民法院《关于贯彻执行 中华人民共和国企业破产法 若干问题的意见》第5条第（5）项规定，债务人明确提出倒闭申请人，应该向人民法院获取“倒闭企业上级主管部门或政府许可部门表示同意其申请人倒闭的意见”。

可见，债务人的上级主管部门对债务人倒闭申请人批准后与否，必要关系到债务人倒闭申请人权的构建和倒闭程序的启动，具备行政不道德的一般特征，科可诉的明确行政不道德。（二）政府涉及部门对全民所有制倒闭企业的整顿要求 我国破产法规定，全民所有制企业由债权人申请人倒闭的，在人民法院法院案件三个月内，被申请人倒闭企业的上级主管部门可以申请人对企业展开整顿。整顿申请人明确提出后，企业应该向债权人会议明确提出妥协协议草案。债权人会议与债务人达成协议妥协协议的，经人民法院接纳后公告终止倒闭程序。

企业的整顿由企业的上级主管部门负责管理主持人[3]。妥协与整顿虽然紧密联系在一起，但二者归属于两个比较独立国家的程序。我国破产法规定的整顿在运用范围、条件、程序等方面皆不同于公司重整。所谓整顿要求，是指债务人的上级主管部门要求明确提出整顿申请人和在妥协协议生效后实行的、以继续执行妥协协议为目的、力求临界倒闭企业衰退防止企业破产宣告的一系列行政管理不道德。

有学者指出，整顿是倒闭程序之外展开的活动[4]，此观点有一点厘清。因为整顿虽以妥协生效为前提，但要求明确提出整顿申请人的不道德，再次发生在已开始的倒闭程序之中；且我国未采德、日等国妥协生效即落幕倒闭程序的法律事例[5]，整顿并不必定再次发生倒闭程序落幕的效力，只是倒闭程序的终止。

因此，明确提出整顿申请人的不道德和企业主管部门于倒闭程序终止后的整顿措施，皆科倒闭程序中的不道德。该不道德是被申请人倒闭企业上级主管部门依破产法彰显的职权实行的企业破产行政管理不道德。关于整顿要求的可诉性，实务中有不能诉论、部分可诉论和可诉论三种观点。

不能诉论指出，整顿申请人的明确提出虽是被申请人倒闭企业上级主管部门实行的不道德，但否批准后整顿申请人，各不相同被申请人倒闭企业与债权人会议能否达成协议妥协协议、以及人民法院对妥协协议接纳与否。倒闭程序终止后的整顿措施，仍不受债权人会议和人民法院监督。

因为依破产法第20条的规定，企业的整顿情况不应定期向债权人会议报告，且遇倒闭企业不继续执行妥协协议以及破产法21条、35条规定情形的，人民法院可以裁决落幕企业的整顿。因此，被申请人倒闭企业上级主管部门明确提出整顿申请人的不道德和倒闭程序终止后的整顿措施，皆受限于债权人会议和人民法院，并不当然具备行政拘束力和执行力。部分可诉论指出，被申请人倒闭企业上级主管部门明确提出整顿申请人的不道德不具备可诉性，但其在倒闭程序终止后实行的整顿措施具备可诉性。

可诉论指出，我国破产法虽使用妥协申请人审查主义，被申请人倒闭企业上级主管部门明确提出整顿申请人的不道德和倒闭程序终止后实行的整顿措施，虽受限于债权人会议和人民法院，但是整顿申请人作为妥协的启动条件，对于被申请人倒闭企业仍具备管理意义。换句话说，被申请人倒闭企业能否展开妥协，各不相同其上级主管部门否申请人整顿。

被申请人倒闭企业上级主管部门明确提出整顿申请人的不道德，和倒闭程序终止后以遵守妥协协议、防止倒闭宣告为目的、依其单方意志做出的行政整顿措施，具备当然的可诉性。笔者表示同意可诉论的观点。（三）政府涉及主管部门在倒闭临界期内对临界倒闭人实行的行政征税、摊派、惩处及行政强制措施以及对倒闭人经营权、财产权的处置不道德 我国倒闭程序虽开始于倒闭申请人的法院，但基于我国破产法第35条采行英国破产法倒闭宣告效力溯及主义，规定倒闭宣告的效力溯及法院倒闭案件前六个月。

因此，政府涉及主管部门，于倒闭案件法院前六个月至倒闭宣告这一倒闭临界期间，对临界倒闭人实行的行政征税、行政处罚、行政强制措施以及其它牵涉到企业经营权、财产权的行政处理不道德，皆不应科倒闭程序中的可诉明确行政不道德。（四）倒闭宣告后的倒闭救济管理不道德 倒闭救济是破产法规定的、由我国劳动法等社会保障制度确保的、对倒闭企业职工的善后事宜救济移往措施，是倒闭程序中的最重要制度。它还包括劳动债权的预先拨付、待业保险基金的筹措和派发以及待业职工的低收入移往、离退休职工养老保险等内容。劳动债权主要指倒闭企业所欠职工工资。

依国务院《国有企业职工待业保险规定》等涉及规范性文件规定，待业保险基金源于企业交纳的待业保险酬劳及其利息收入和财政补贴，主要用作缴纳待业救济金和职工待业期间的医疗费、祭祀补助金，职工布施的直系亲属的抚恤金、救济，待业职工复员训练等费用。待业及养老保险、职业讲解、低收入训练由劳动行政主管部门统一行使管理权。（五）政府监察部门和审核机关的倒闭监察审核管理不道德 依我国破产法和审计法的规定，政府监察部门和审核机关不应于企业宣告破产后，对倒闭企业实行监察、审核，查明倒闭责任。企业法定代表人和企业上级主管部门负责人对倒闭负起主要责任的，不应依法予追究责任。

如审计法规定，对拒绝接受获取有关文件、帐簿、凭证、报表等材料，弄虚作假、打击报复审核人员、拒不执行审核结论和要求，审核机关可给与警告惩处并可判处罚款。倒闭程序中的这些行政不道德都是可诉的，但由谁来行使诉权，则各不相同各倒闭参与人的法律地位和相互关系以及其与某一明确行政法律关系的联系。四、倒闭程序参与人在倒闭行政法律关系中的地位及诉权配备 倒闭参与人有广义和狭义两种有所不同的解读。

广义的倒闭参与人指依法以定事由参与到倒闭程序中来的债务人、债权人、倒闭管理人以及人民法院和涉及行政主管部门。狭义的倒闭参与人指倒闭当事人即倒闭人、倒闭管理人、债权人。本文对倒闭参与人的辩论仅限于狭义的范畴。

法律关系是一般法理概念，指以特定法律为根据、产生于明确事件的、两个或者多个法律主体之间的法律上的关系[6]。倒闭行政法律关系是倒闭行政主体与倒闭行政相对人之间构成的行政法上的权利义务关系，在本文中也还包括再次发生在倒闭程序中、与倒闭参与人不存在利害关系的其它一般行政法律关系。

前面已谈及的五类可诉行政不道德皆科倒闭行政法律关系。（一）倒闭人的行政法律关系地位 倒闭人在倒闭程序中的有所不同阶段，其称呼和民事法律关系主体地位是有所不同的。

倒闭申请人明确提出以前其是债务人；明确提出倒闭申请人后则是倒闭申请人或是被申请人倒闭人；法院法院倒闭案件后至倒闭宣告前，其科临界倒闭人，又称定倒闭人，以后倒闭宣告，其才是名符其实的倒闭人。但倒闭人在倒闭行政法律关系中的主体地位则是完全一致的，即无论法律关系的内容如何变化，倒闭人都不能是行政法律关系的相对人。倒闭人的行政相对人地位各不相同其民事主体资格否有效地独立国家不存在。人民法院法院倒闭案件前，倒闭人无论是作为债务人、还是倒闭申请人，其民事主体资格是独立国家的、原始的，是当然的行政管理相对人。

倒闭宣告以后，倒闭人的民事权利能力和行为能力虽受到一定容许，如对个别债权人的清偿违宪、倒闭申请人的退回禁令等，但其作为独立国家的民事主体地位仍然不存在，其行政法律关系相对人地位也不该被敌视。就是说，涉及行政主管部门并不因倒闭案件的法院而暂停对倒闭人的行政管理。对倒闭人行政相对人地位的确实挑战，不是倒闭法院而是倒闭宣告。

倒闭宣告对倒闭人民事主体地位的效力，主要有法人性质更改说道、法人歼灭说道、定立延续说道等观点[6]。笔者以为，事实上，法人并不因倒闭宣告立刻消失，就狮法官对刑事被告人的判处死刑宣判，不相等判处死刑继续执行一样。

法人消失不应以倒闭落幕，法人依法吊销注册为标志。倒闭宣告的效力仅有在于使原法人变为了以整肃为目的的倒闭人，其虽已无法参与一般行政法律关系，但最少，其仍是倒闭审核行政法律关系的相对人。（二）对倒闭管理人行政相对人地位的证实 关于倒闭管理人民事法律关系地位，理论研究中主要有代理说道和职务说道两大学为首[8]。

代理学派又有倒闭人代理说道、债权人代理说道、倒闭财团代理说道、以及倒闭人和债权人联合代理说道等观点。倒闭人代理说道指出，倒闭程序的实质为整肃程序，倒闭管理人类似于公司清算人，倒闭宣告并不褫夺倒闭人对其财产的所有权，倒闭人只是继续失去对倒闭财团的管理处分权。倒闭管理人依据法律规定管理处分倒闭财团，不能以倒闭人而非自己的名义为法律不道德，在有关倒闭财团的诉讼程序中，倒闭管理人也不能以倒闭人的法定代理人身份参与诉讼。

债权人代理说道则指出，倒闭宣告后，债权人获得对倒闭财团的排他性受偿质权。倒闭管理人代表债权人行使质权，并依据法律规定需要债权人尤其许可行使倒闭撤销权。联合代理说道指出倒闭管理人在管理和处分倒闭财团时，既是倒闭人的法定代理人，同时又是债权人的法定代理人。

倒闭财团代理说道以倒闭财团人格化为基础，指出倒闭财团在倒闭程序中，仅有为债权人的利益而不存在，展现出为集合体，获得倒闭程序主体地位，倒闭管理人实乃倒闭财团的代理人。职务学派指出，倒闭程序为总结的强迫执行程序，倒闭管理人是法院任免的负责管理倒闭财团管理和处分的具备公吏性质的继续执行机关，日本学者多所持此观点[9]。我国多数学者指出，倒闭管理人为倒闭企业的法定代表人[10]。笔者以为，行政相对人是正处于被管理地位的当事人[11]。

首先，倒闭管理人不具备公权机关的性质，职务学派的观点不是非。其次，在我国民事法律理论与实务上，倒闭财产不具备法人或非法人团体主体地位，为倒闭整肃的客体。倒闭管理人也不是倒闭人或债权人的代理人或代表人。

我国破产法规定，倒闭管理人以自己名义专门从事适当的民事活动和倒闭整肃并参与诉讼，指出倒闭管理人具备独立国家的民事法律主体地位。因此，倒闭管理人可以沦为海关、工商、技术监督等行政法律关系的相对人。（三）债权人会议的行政法律关系主体地位 倒闭程序中的债权人是所指经债权申报注册参与到债权人会议中来的当事人。

关于债权人会议的性质，有学者指出，其并非权利主体或非法人团体，不具备诉讼能力[12]。也有学者指出[13]，债权人会议是债权人团体的机关的组织，是债权人全体参与倒闭程序的意思回应机关。

笔者表示同意后一种观点，因为在有多个债权人的情况下，倒闭程序不调整个别债权人的清偿催促，债权人会议就沦为债权人参与倒闭程序传达意思、行使权利的基本形式。债权人会议在倒闭程序中有独立国家的意思回应能力，其虽不是民法上的权利主体，无法专门从事民事活动，也不具备民事诉讼能力，但其是倒闭程序中正式成立妥协的一方当事人，是对倒闭管理人实行监督的专门机构。因此，其虽不是当然的倒闭行政法律关系的相对人，但其似乎是倒闭行政法律关系的得失关系人，理论上不应获得倒闭行政诉讼法律关系原告或第三人主体地位。

（四）倒闭程序参与人的诉权配备 倒闭程序是总结的执行程序，本无诉讼可言，不应不再次发生诉权及其配备问题。但前面早已论述，我国倒闭程序的一个显著特点，就是政府行政管理不道德的过于多插手。而且插手的这些行政不道德并非没争议，并非不具备可诉性，也并非是人民法院全部都能在倒闭程序框架内不予处置的。

因此，倒闭程序中的行政诉讼已在所难免，司法实践中亦有较多案例经常出现，如前所荐判例既是。这就经常出现了诉权及其配备问题。笔者指出，倒闭行政诉讼的诉权配备，既不应遵循行政诉讼一般原理和行政诉讼法律明确规定，同时还要顾及倒闭行政法律关系和倒闭程序特点。舍此无法构筑科学的倒闭行政诉讼法律关系。

法院倒闭案件前六个月至倒闭宣告以前有关临界倒闭人的可诉行政不道德，临界倒闭人拥有当然诉权；其中，牵涉到财产权的可诉行政不道德，倒闭宣告后正式成立的倒闭管理人、债权人会议，其分别作为法定倒闭撤销权人和倒闭财团受偿质权人，于法定期限内亦不应拥有诉权。除倒闭救济管理不道德的诉权不应由涉及权利人主张外，倒闭宣告至倒闭落幕的所有行政不道德，债权人会议、倒闭管理人均不应拥有诉权。五、归论 在原告湖北摩擦材料总厂清算组诉被告襄樊市土地局交还土地使用权一案中，法院的处置似乎是准确的。同时笔者也指出，如果被告襄樊市土地局向湖北摩擦材料总厂有效地递送了交还土地使用权的处置决定书，原告湖北摩擦材料总厂清算组于法定期限内对该行政不道德不应拥有诉权。

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